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孙中山的行政管理思想述论

更新时间:2021-09-18

  论文摘要:作为中国民主革命的先行者孙中山,他的思想无疑是一个时代的杰出“产物”,集中代表了资产阶级革命派的观点要求。在其思想和五权宪法论、建国三时期论、权能论等思想精粹中,蕴含了丰富的行政管理思想。对其行政思想的追溯和挖掘,对我国当前的行政学研究不仅具有历史意义,也有着实际的指导意义

  孙中山的思想渊源有着明显的中西融合色彩,最大特色在于:它是一种处于时代和社会的实践中而不断发展变化的理论体系。正是孙中山思想的核心,其中蕴含的主要行政思想内容包括:

  孙中山认为“政”就是人民的事,“治”就是管理,管理人民的事便是“政治”。这种看法形成了孙中山的独特行政观点。在他的“权能分立”思想中,把国家权力划分成人民管理政府的政权和政府为人民服务的治权两种。政权包括人民的选举、罢免、创制、复决四权,即“直接民权,’;治权包括行政、司法、立法、考试、监察五权,即“五权分立”。

  孙中山认为人民通过“直接民权”可以对政府行使有效的控制,而政府管理活动应围绕“民众的事”出发,实际上这里蕴含了他“政府的行政管理活动必须服从‘政治主权在于人民’的全民政治”的观点。他还清楚地看到,中国传统的六部衙门管理体制早已不合时宜,随着社会的不断发展,职能分工的趋势是势在必行,“现在欧美人无论做什么事,都要用专门家,……对于政治也要用专门家”Lll(Pio9。他认为人民虽然是有权管理国家政府的人,但是他们不一定有能力从事管理工作,这样的话,就必须组成“专家政府”。通过政府各部门的行政职能分工,选择具有职能业务专长的专家,才能建立一个高效的民国政府。他指出,民权和国家政治相关,而政府的管理却应该赋予有专门能力的人。如何处理好专家政府和人民政治的关系呢?就是要在确认这些专家是忠心为国家办事的基石出上,“我们就应该把国家的大权托付于他们,不限制它们的行动,事事有他们自由去做,然后国家才可以进步”C17(Plo9)。此处清晰表明了孙中山关于“政府的行政管理活动应该相对独立于人民政治之外”的观点。

  概而评之,虽然由于中国战乱时局的限制,使得孙中山无法对政府行政研究做进一步的分析思考,但他在政治与行政上的基本思想,已经相当接近于当时美国威尔逊、古德诺提出的“政治一行政二分法”的理论境界了。

  孙中山提出的五权分立、适度地方自治的思想,被誉为“达到了中国早期行政组织思想的最高水平,并已具有中西融合的色彩。”C2}(1’74)最初南京临时政府时期,孙中山就仿效西方的“三权分立”,通过《临时约法》规定国家机构“以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权。”政府的组织形式被确立为责任内阁制。

  1916年袁世凯死后,孙中山经过深思熟虑,提出了“五权分立”和“直接民权”等颇具国情特色的思想。他在仔细考察欧美各国的政治状况后,发现西方“三权分立”有着诸多弊端,如没有明确的考试制度造成政治上人事腐败,议会由于掌握了监察大权出现了“议会专制”的现象,于是他主张要在原来“三权分立”的基础上,再分立出“考试权”和“监察权”。前者用于人事管理,以保证公平合理的选拔管理人才;后者用于监督议会与国家政治,以保证政府运行廉洁有效。而在“五权宪法”下,全国各县选举代表一人组成,负责制宪和裁理失职官员。大会通过投票选举总统,产生行政院;选举士者组成立法院;总统征求立法院同意后可以任命其他三院院长;而五院均需向负责。监察院可弹幼各院失职者,监察院人员则由弹幼罢黝。、五院官员和全国大小官吏的任职资格,全部归考试院锉选而定。中华民国中央政府即由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组成。

  “五权分立”思想成为了后来组织政府的重要理论依据。1927年南京国民政府就是据此以为最高权力机构,组织选举产生了五院制政府体系。

  除了提倡在中央机构实施五权制衡政府的思想外,孙中山还就地方组织及其和中央的关系问题上有着独到的论述。早在武昌起义前,他就主张“于各省设一自治政府,以资分理”[3](卷1P193);乃至南京临时政府建立,又在《临时大总统宣言书》公告“今者各省联合,互谋自治,此后行政期于中央政府与各省之关系,调剂得宜,大纲既挚,条目自举。”可见,孙中山很早就有浓厚的地方自治思想萌芽。但那时候他还没有看到人民自身的力量,实施单纯希望在组建地方政权上,依靠法律约束和议会监督,使地方军政府成为代表人民利益的自治机构。到了1916年,孙中山已经进一步意识到:地方自治是建国基础,而这个基础又必须建立在人民的基础上。

  鉴于此,他参照当时美国的地方自治状况,提出了“直接民权”思想。首先,孙中山扩大了国民参政权范围,从单一的选举权发展到罢免权、创制权和复决权。他指出这四个民权概念相应管理政府的行政权、立法权、司法权和监察权,这样才能处理好人民和政府的关系有什么公式可以算平码,才是一个真正的民主政府。其次,孙中山把直接民权的行使范围限定为县,主张县自治,人民对县长、县议会有选举权和罢免权,对它们发布的法令规定有创制权和复决权。他认为,如果这一思想得到实施,那么民权就能真正得到实现。这里充分体现了孙中山在扩大行政参与和实现行政民主化方面的思想精要。

  创建资产阶级的民主共和制度,是中国历史上所从未有过的创举,而孙中山的民主宪政思想也是基本符合当时国情的,所以才能成为旧民主主义革命的纲领。孙中山崇尚“国家之本,在于人民”[3](卷2P1)的中国传统“民本”思想,又接受了主权在民的西方民主思想,明确指出中华民国政府的行政权力是来自人民的,必须对人民负责,实现宪政才是真正的实现了民主共和。但他同时也认为,在中国实现民主宪政,是一个逐步渐进的过程。著名的“建国三时期论”—即军政、训政、宪政三阶段—便因此而提出来的。

  在第一时期的军政阶段,实施的是“军法之治”。政府的行政事务由军政府管理,推行军事管制,以为革命的“军政府督率国民扫除旧污之时代,,[4](P370)。在第二时期的训政阶段,实施的是“约法之治”。这是向实现民主宪政过渡的时期,要求军政府继续掌握中央政权,但通过具有宪法性质的“约法”,规定国家性质、政权机构、中央和地方的关系以及公民权利义务关系,积极下放权力,各县实行地方自治,县级地方议会和行政官员由人民选举产生,借此提高人民自治的能力和管理地方政权的本领。在第三时期的宪政阶段,最终实施“宪法之治”。这是属于真正“以法治国”的正规民主时期,要求结束军政府统治,解除包括兵权、行政权等权柄,召开制宪,确立国家机关分掌国事,从此进人共和时代。

  孙中山认为,在宪政时期,民主法制将日益健全完善,政府依法行政,既要保护公民的合法权益,又要制裁违法行为,政府和公民的一切活动均应以宪法和法律为依据,只有这样,国家政治生活才算完全走上了民主共和的发展轨道。就历史来看,孙中山的民主宪政思想在旧中国并没有实现独立的基础上、在现实的考验下显得似乎苍白无力,然而这一思想却代表了国家和社会未来发展的方向,时至今日,依然意义匪浅。

  早在1894年的《上李鸿章书》中,孙中山就认为,欧美列强之根本不是晚清洋务派所以为的船坚炮利,而是“人能尽其才,地能尽其利,物能尽其用,货能畅其流”,而人才正是这实现富强的“四事”的第一位因素,如果要人尽其才的话,国家政府就要做到教养有道,鼓励以方,任使得法。所谓“人尽其才,百事俱举,则富强不须谋也!”。

  辛亥革命成立了全新的资产阶级民主共和国政体后,极其重视人才问题的孙中山意识到,如果没有一个合理的人才选拔管理制度,就会造成“不问其所学如何,群趋于官之一途”[1](P107)的误国误民之大局。然而中国的传统人事行政管理不适合实际,西方的所谓民主选举制度却也有其缺陷,难以产生国家需要的真正人才,因此必须引人“考试权”和“文官考试制度”的人事概念思想来合理锉选出有知识、有才干、有经验的贤能人才。

  孙中山在其五权分立思想中,强调考试权要独立于行政权之外,并应设置专门机构管理。他主张政府所用官员一律需经过考试才能择优录用,以杜绝滥用、盲用私人的弊端,考试应该和选举互相补充,起“以考试矫选举之弊”的作用,从而达到澄清吏治、选拔贤能的目的。为了保证这一人事制度得以实现,孙中山将考试权独立原则以法律形式固定了下来。

  孙中山还特别重视人才的学历文化和知识素质情况,他要求一般参加考试的人要有一定程度的学历证书或任职经历资格,并对文官考试的科目、类别、程序、方法、成绩、待遇等方面都做了比较统一的标准化规定,这些对传统官僚制度的新式改革,在当时对社会起了很大的冲击作用。

  此外,孙中山也一改传统上以“父母官”自居的中国官僚角色定位,反复强调官吏应该是国民公仆的观点。他说道:“民国如公司,国民如股东,官吏如公司之办事者,故总统、官吏皆国民之公仆也。”[3](卷6P55)而考试则正是为了选拔那些“有才、有德的人,终能当我们的公仆”[3](卷6P495一496)。从1917年一1918年,孙中山还写成《心理建设》一书,提出了“人心”的观念:“夫国者人之积也,人者心之器也,而国事者一人群心理之现象也。·····一国之趋势,为万众之心理所造成”,他强调人心向背可以决定政府政策的方向乃至国家存亡,因此政府行政一定要注意人心问题。在这里,孙中山实际是进一步重申了政府官员需有这种良好的为人民服务、甘当公仆的行政道德风范和意识。在当时的背景下,这确实可以说是一种足以期搜传统思维的崭新行政观点。

  孙中山先后提出了法律监督、政党监督和人民监督以及监察监督等四种对政府活动的监督。早在他将临时大总统职位让给袁世凯的时候,就修改《临时约法》确立责任内阁,试图通过法律来制约袁氏,对于地方政府,他也要求它们遵守法律的约束,而在北洋军阀政权抛弃《临时约法》后,他更是不惜发动“护法战争”以维护约法;当宋教仁从事组党活动时,他也积极支持,甚至希望中国实现两党制。他认为,要讲人民主权,就不能没有政党。多数票政党才可以组阁执政,政党得票多少就是民意的不断体现过程,而政党之间互相监督扶助,“或处于行政地位,或处于监督地位”,政府好就拥护,不好就推翻它;1916年,孙中山开始认识到了人民的力量和觉悟,故在自己提出的“直接民权”思想中又设置了人民监督的途径和方式,主张通过人民对县级政府、议会直接行使包括选举权、罢免权、创制权和复决权在内的四大参政权,这样“对于政府之中的一切官吏,一面可以放出去,一面可以调回来,来来去去都可以从人民的自由”[4](P373)。此后,在他提出的“五权宪法”中,进一步补充详述了监察监督的思想,即设立监察院监督政府;而通过立法院的设立则完善了以前的法律监督和人民监督思想,五院互相实现权力制衡,真正确保民权永远无恙。不过这时候的孙中山,在完善发展法律监督、人民监督和监察监督等思想的同时,却逐渐抛弃了多党竞争来监督政府的思想,主张以一党主政的方式实行政党对政府的监督。 六、关千甸.决策与行政法治的思想。

  孙中山从“二次革命”的失败中总结经脸教训,认为原因在于革命党人心涣散,不肯听从他的缘故。故在1914年建立的中华革命党组织领导原则上,推行绝对权威型的个人集权领导体制和独断决策,要求所有党员无条件服从他个人。在这里,孙中山意识到了加强组织纪律、建立领导核心和领导权威的重要性。显然,无论做任何事,如果没有一个坚强的领导核心及权威,就无法整合多元利益、调动一切积极因素去实现理想。当然,在刚开始,孙中山采取了比较过激的方式,如让党员签字画押、宜哲效忠他个人的行为就不是正确的做法。这也引起了其他原同盟会老会员们的不满,到后来他纠正了这一错误做法。1919年中华革命党改组为后,孙中山向苏联学习了“以党治国”、“领袖政党”的理论,在党内改行民主集中制原则下的领导决策体制,并据此指导作为一个政党政府.的行政活动。

  孙中山非常重视法制建设,认为维护民权需要有法律的保障,他一再强调宪法是民主国家的根本,中国应创建合乎本国国情的宪法及法律,并积极主张要“以法治国”、“以法治党”。在南京临时政府期间,他就指示司法部要对清末宪政遗留的各种法律进行整理和重拟,“以为临时适用法律,傅司法者有根据。”[3](卷2P276)从《临时约法》的出台,到后来在广州国民政府时期的一系列法令条文的颁布和实施,为政府依法行政提供了根据,这些措施无不体现了孙中山注重“依法办事”的原则,也体现了他追求建立一个“法治政府”的努力。同样,孙中山也指出,不光政府要守法,人民也应该守法。人民不能滥用自由民主权力,造成“攀民政治”,所谓“平等自由,法为之界”。人民和政府都守法,才是真正的“法治”。

  追溯孙中山著名的“五权分立”思想,足可堪称是其比较行政研究的最重要成果之一。正是他通过对西方三权分立和国内官僚政治传统的比较分析后,才得出“在中国实施的共和政治,是除立法、司法、行政外还有考选权和纠察权的五权分立的共和政治”[3](卷1P319)的思想精华。

  除上例外,孙中山还曾把太平天国时期的“圣库”制度和苏联的“战时”制度进行比较;把中国古代的科举制度和西方的文官考试制度进行比较;等等。他在1897年初就说过;“必须使我们的国家对欧洲文明采取开放态度。……我们有自己的文明,但是,因为无法进行比较、选择而得不到发展,它也就停滞不前了。”[3](卷1P$6)因此,正确的做法应该是’‘我们现将外国的规制和本国的规制融合起来”[3](卷SP392),“作成一个中西合璧的中国”[3](卷4P332)o

  由此可见,孙中山的确特别借得和善于比较中西方之异同、古代和近代之异同,堪算是近代中国最早开比较研究之先河的第一人。或者还可以这样说,孙中山的思想正是在不断的进行中外比较与古今比较中,逐步得到发展完善的。“取其精华,弃其糟粕”,不搞“全盘否定”或“全盘接受”,一直是他在比较研究西方和中国传统方面的指导思想。

  在国家与社会的宏观管理方面,孙中山主张自由竞争和国家干预管理要互相结合,他认为在现阶段的中国,应该采取以国家干预为主的办法来管理。

  a)农业和土地。农业的关键是土地,早先的孙中山颇为清醒地看到了这一点,主张实行“平均地权”,以“土地国有”的赎买途径来试图解决土地问题。他主张依靠自上而下的国家行政手段,先对天下所有土地核定地价,政府再按照地价征收土地税,而土地涨价超过原来核定的地价部分,一律归国家所有。他希望这样可以限制和打破旧中国大地主阶级垄断土地的状况。后期的孙中山又在此思想基础上加人了保证“耕者有其田”的农村政策,但他同时也要求既要保护农民的利益,又不能损害地主的利益,这反映了孙中山在土地问题上的阶级调和思想。

  在农业生产上,孙中山认为我国一贯是个农业大国,但农业却至今没有得到很好的改造。国家应该实行农业立法,保护农民生产积极性;认真搞好土地普查、地质勘探等工作,设立农业作业区,使得“地尽其利”,发展现代农业;制造机械化农业器具,提高生产力,对传统优势农业作物例如茶叶、大豆、丝织品等进行科学加工改造,走出国门,进行国际农产品贸易竞争;等等。

  b)工业化。孙中山积极倡导发展民族资本主义、实现国家工业化。为此他认为关键要发展实业,首先要发展交通。在《实业计划》一书中,孙中山提出建立一个以港口、铁路建设为重点的宏大交通运输网,该网覆盖了全国各重大地区,确保货杨流通。这里集中表达了孙中山关于发展交通促进国家工业化的战略思想,至今令后人感叹其眼光之卓越不凡。孙中山还清楚意识到中国基础工业十分薄弱,因此孙中山把钢铁、煤炭、石油、电力等重工业部门发展置于了显著地位,同时他也主张轻工业部门要按产区划分,合理布局。

  在对工业企业的管理上,孙中山确定所有’制体制分国有企业和私营企业两种.其中国企是工业化支柱。他主张实现工业化需要以国家资本为中心、由国家进行统一规划指导,根据行业性质,私人经营合适的就由交给私人,国家经营合适的由国家经营。国有企业要控制关系国计民生的命脉行业,对于私营企业则采取立法保护.国家奖励的政策,为了“节制资本”,限制垄断,还要按照累进税制征收其所得税和遗产税等予以调节。

  ,,)对外经济关系。在一方面,孙中山认为国际通商应遵循平等互利原则,他主张实行对外开放,反对闭关锁国,并认为积极引进外资可以弥补中国建设资金不足;利用国外先进的技术力量可以为中国培养和形成建设人才队伍。但另一方面,经济建设的发展主权不能被外人操纵,亦不能陷人对外国的依赖中。孙中山对此旗帜鲜明地表达了独立自主的原则:“惟发展之权,操之在我则存,操之在人则亡。”[5](P136)

  d)教育政策。孙中山很早就有“人尽其才”的思想,所以他一直高度重视教育问题。他认为要真正培养出国家需要的人才来,首先要改革教育制度,废除传统的书院私塾,创办新式学校,积极鼓励学生学习西方科技知识,培养一批把爱国主义思想和实际工作能力结合起来的复合型人才;其次要树立正确的培养目标。读书不是为了名利,而是“为平民谋幸福,为国家图富强”[5](P180)。再次要倡导专业教育。他要求模仿西方设置各种专业课程,合理分工,使学生能学以致用,为国家服务。

  孙中山最重要的教育政策思想则是提出了新教育体系的思想。他主张要建立一套完整的从幼稚园到小学、中学,直到大学的教育体系,积极开发民智,改变思想文化的落后状态;普及全民义务教育—尤其要重视妇女、儿童的教育,把普及国民教育和培养专门人才的专业教育有机结合起来;教育还应帮助人们树立新的道德价值观,并继承和发扬中华民族的传统文化遗产,与时俱进以适应新时代的需要。

  e)党军管理。关于党军的政军关系方面,孙中山早先认为武人应该听命于文人,反对军队干预内政,提出了“主义治军”思想,即军队“以国民组织而成”,“以主义集合,非以私人号召”[3](卷1P311)。在后期他接受苏联援助后,根据现实改变了原来的想法,决定创办军校建立党军。

  1925年,由黄埔学生为骨干的国民革命军第一军成立,军队设置党代表和各级政治机关奋“党军体制”由此确立。和西方将军权收归政府的做法相比,孙中山更强调的是军权归于政党,直到宪政阶段再从“党军”转人“国家军队”。他的“以党治军”思想后来被汲取,从此确立了“党指挥枪”的军队管理原则。